Por Nelson Denis
“Parece que algunos no saben leer o no entienden. La pregunta es si creen que en situación de catástrofe económica, aumentando impuestos van a recaudar más. No hay problema con los insultos. Espero respuesta razonable basada en estadísticas”, escribió desde su cuenta de Twitter el periodista de ABC Color Roberto Sosa Britez a finales de abril de este año, en pleno auge del debate sobre los impuestos iniciado a raíz de los efectos desastrosos que tendría la pandemia en la economía nacional.
Lo interesante del planteo de Britez, haciendo a un lado la elaboración de una posible respuesta, es que podemos encontrar un supuesto del que parte para formular su pregunta: en todo momento el periodista pareciera reconocer que la recaudación tributaria es “endógena” al crecimiento de la economía. Esto simplemente significa que la recaudación de ingresos del Estado depende de la situación de la economía, es decir, cuanto mayor sea la actividad, probablemente los ingresos también sean mayores. Lo mismo cuando la actividad cae, como es el caso paraguayo hoy día al igual que el de prácticamente todas las economías del mundo. A efectos de comprender mejor, si quisiéramos ponerlo en otros términos, la pregunta del periodista podría haberse formulado también de esta manera: “en situación de catástrofe económica (como la que vivimos actualmente), ¿creen que aumentar impuestos ayudaría a que la economía recupere aliento y por lo tanto el Estado recaude más?”.
A priori, una pregunta razonable, que desde ya no escapa a los tiempos en los que se mueve la economía. Es más, podríamos sacar de la ecuación el condicional con que es formulado el interrogante y preguntarnos nosotros, independientemente del estado de la economía, si un aumento de impuestos realmente ayudaría a la recaudación de ingresos fiscales del Estado. Por un lado, se esconde también una pregunta acerca de los determinantes del crecimiento económico a corto plazo y, por el otro, si realmente existe un punto óptimo en el que las tasas impositivas no afecten la producción de un país. En el corazón de este simple planteo se encuentra lo que en economía se conoce como “curva de Laffer” y es, como lo indica el título de este (largo) artículo, un mito, pero que sin embargo sigue animando intensas discusiones entre economistas a lo largo y ancho del globo, principalmente por sus consecuencias políticas, que no deben ser ajenas a nadie ¿Qué dice entonces la curva de Laffer?
Cuenta la leyenda que cuatro norteamericanos se sientan a cenar en el restaurante Two Continents, en Washington DC, el 14 de septiembre de 1974, en plena crisis del petróleo y estanflación (estancamiento económico combinados con un aumento del desempleo y suba de precios), un cóctel tenebroso para un recién asumido presidente Gerald Ford, presuroso en buscar una solución. Dos de ellos políticos, uno un periodista y académico el otro. Los primeros eran Dick Cheney, futuro vicepresidente de EEUU bajo la administración Bush hijo, y Donald Rumsfeld; por aquel entonces, ambos encargados de la jefatura de gabinete del presidente Ford. Los segundos: Jude Wanniski, periodista del Wall Street Journal y Arthur Laffer, profesor de Economía de la Universidad de Chicago.
La premisa de este último era simple pero contraintuitiva ante los oídos de un Cheney que no terminaba de comprender lo que acababa de escuchar: para aumentar la recaudación fiscal, había que bajar los impuestos. Laffer decidió entonces dibujar en una servilleta una curva para intentar explicárselo, en aras de convencer a ambos funcionarios de que una subida de impuestos no sería una solución viable a los problemas que enfrentaba la economía norteamericana. La curva era nada más que una representación gráfica cuyo argumento central consistía en que a una determinada subida de impuestos, el efecto en los ingresos estatales sería negativo dado que desalentaría el ahorro y la inversión ─generando una disminución en el crecimiento─.
La hegemonía de la curva de Laffer llegó hasta el punto de ser utilizado para el análisis del fenómeno inflacionario. Dicho de otro modo, la subida de los costos a causa del incremento tributario haría que los precios de los bienes y servicios ofertados aumenten en consecuencia, hasta un punto en que tanto los oferentes como los demandantes no deseen ofrecer ni adquirir los mismos respectivamente. Como resultado, las ventas caerían y, como consecuencia de esto último, los impuestos recaudados se verían perjudicados también (Casparri & Elfenbaum, 2014).
Gráfico 1. Curva de Laffer.
Los supuestos del que parte este modelo nos indica, por un lado, que si la tasa impositiva es cero, la recaudación de ingresos fiscales será cero ya que no existe gravamen alguno. Por otra parte, si la tasa impositiva es de 100%, la recaudación también será cero puesto que nadie estaría de acuerdo en producir un bien o servicio cuya posible ganancia fuera a parar toda a manos del Estado. Por lo tanto, se deduce que entre estos dos extremos debe existir un “óptimo” impositivo que maximice los ingresos tributarios.
Como podemos ver en el Gráfico 1, el eje de abscisas muestra las tasas impositivas posibles (t), medidas del 0% al 100%, donde t0 = 0% y tmax = 100%. El eje de ordenadas corresponde a la recaudación fiscal (T) que se consigue a los diferentes tipos de tasa. Así, observamos que en t0 y tmax la recaudación es nula, y a medida que el Estado decide incrementar el porcentaje de gravamen sobre los bienes y servicios particulares (t1), el producto sigue expandiéndose y en consecuencia aumentan los ingresos tributarios.
Pero a partir de t*, que es el nivel de tasa impositiva que genera que el gobierno gane el máximo dinero posible mediante impuestos, esto es, su “óptimo” de recaudación, si las tasas siguen aumentando tanto oferentes como demandantes verían cada vez menos interesante el producir o adquirir los bienes o servicios. Los primeros porque ganarían cada vez menos, y los segundos porque cada vez experimentarían más subidas en el precio final. De esta manera es que el economista de la Universidad de Chicago llegaba a la conclusión de que un recorte de impuestos aumentaría la recaudación solo si las tasas impositivas estuvieran a la derecha de t* en la curva.
Una mentira de patas cortas… con medio siglo de antigüedad
Si bien durante su breve mandato Ford redujo impuestos, no sería hasta la siguiente administración republicana en 1981, con Ronald Reagan a la cabeza de la jefatura de Estado, que las medidas propuestas por el joven profesor tomarían un cariz más fiel a su forma de ver y pensar la economía. De hecho, la idea de una reducción impositiva como aliciente al crecimiento y la recaudación fiscal se transformaría en un credo defendido a capa y espada hasta estos días por los sectores más radicales del Partido Republicano.
Pero la influencia de la servilleta más política de la historia económica norteamericana no solo se ceñiría a la ortodoxia republicana del ala más dura, sino que iría más allá de las propias fronteras nacionales. Con Margaret Thatcher en Reino Unido durante la misma década y Reagan en EEUU se llevó a cabo una auténtica revolución político-económica en Occidente y, por qué no, también cultural, en la que Laffer obtendría un papel fundamental. No casualmente fue nombrado por Reagan como asesor de política económica durante su gestión, la cual él veía, por supuesto, con mucho entusiasmo.
Eran los inicios de las llamadas políticas de austeridad en su forma más pura y el auge de la “Economía de la oferta” (supply-side economics), término acuñado por Wanniski, el periodista presente en aquella famosa cena, para designar una corriente al interior de la escuela neoclásica que propugna por una desregulación radical de los mercados y una intervención mínima del gobierno en la economía como ejes centrales de la recuperación económica; todo ello como respuesta a las políticas de gasto público elevado y decidida presencia del Estado del periodo keynesiano de posguerra.
Entre las diferentes medidas planteadas por esta corriente la de una bajada de impuestos fue sin duda una de las más relevantes. Los elevados tributos a las rentas más altas que sirvieron como forma de financiación de las guerras de la primera mitad del siglo pasado, los cuales fueron ampliamente celebrados por la sociedad, de pronto se transformaron en el hecho maldito que habría puesto a la economía del mundo patas para arriba luego de un relativo tiempo de prosperidad sin precedentes.
Gráfico 2. Tasa marginal superior del impuesto de renta y presión fiscal en EEUU, 1902 a 2008.
Fuente: elaboración propia con base en datos de Our world in data, Piketty (2013)
De 70% de tasa marginal superior de impuesto de renta en EEUU en 1980 se pasó a 28% al finalizar Reagan su periodo presidencial, en un país que durante la Segunda Guerra Mundial había llegado a un porcentaje de 94%. Uno de los efectos que tuvo esta política fue la disminución en la participación del ingreso total del 5% más pobre de la sociedad, que pasó del 4,1% al 3,8% y la del segundo quinto más pobre, que del 10,2% pasaría a tener un 9,6% de dicho ingreso. Por otro lado, la participación en el ingreso total del 5% de los hogares de mayores ingresos pasó del 16,5% en 1980 al 18,3% en 1988 y la del segundo quinto de mayores ingresos pasó del 44,2% al 46,3% en los mismos años. “Reaganomics” fue ante todo una operación quirúrgica en el corazón de la distribución del ingreso estadounidense, pero como los datos nos amparan en la siguiente afirmación, los ingresos fiscales no se incrementaron, ni durante el tiempo en que Reagan gobernó ni después, tan solo la desigualdad.
Como se puede observar en el Gráfico 2, no existe ningún tipo de incremento en los ingresos estatales (presión fiscal) durante la década del 80, como anunciaba el desaforado pronóstico lafferiano, sino más bien todo lo contrario. Primeramente se observa una caída de estos, debido principalmente al resultado negativo que tuvo la economía en 1982, pero es probable que esta se haya visto influenciada también por la disminución drástica en el impuesto a las rentas más altas que, como dijimos, se ubicaba en un exacto 70% al iniciar Reagan su gobierno. Luego hay una leve recuperación, impulsada de vuelta por el aumento en el crecimiento experimentado a partir de 1984. Al finalizar su mandato, la presión fiscal en EEUU pasó de un 28,3% a 28,0%, es decir, hubo una disminución, no un aumento.
En Reino Unido los números fueron un poco más favorables a la tesis de Laffer, al menos en un principio. Sin embargo, viendo la tendencia de largo plazo, es decir las décadas posteriores a la salida de Thatcher en el poder, resulta difícil encontrar una relación aparente entre reducción impositiva e ingresos fiscales, más aun considerando el drástico recorte que llevó a cabo la Primera Ministra inglesa, apodada la “Dama de Hierro” por su carácter estricto y determinante al interior de la política británica y su acérrima oposición al comunismo soviético, durante 1979 y 1990.
En ese periodo la tasa marginal superior del impuesto de renta pasó de un gigantesco 98% a 40%, es decir un recorte de 58%, mientras la presión fiscal pasó de un porcentaje de 31,9% a 35,5%. Pero en los años posteriores a Thatcher, particularmente hacia 1993, los ingresos disminuyen 3,2%, para luego estabilizarse y llegar a una presión tributaria de 34,6% en el año 2002. Durante todo ese tiempo la tasa marginal superior de impuesto de renta, esto es la tasa aplicada solo a la última parte de los ingresos obtenidos por los ricos, permaneció estable en un 40% (ver Gráfico 3).
Gráfico 3. Tasa marginal superior del impuesto de renta y presión fiscal en Reino Unido, 1900 a 2002.
Fuente: elaboración propia con base en datos de Our world in data, Piketty (2013)
Si ponemos ambos gráficos en perspectiva histórica lo más importante a resaltar es, por un lado, la tendencia positiva durante la primera mitad del siglo XX entre gravamen sobre las porciones de ingresos más altos de la sociedad, motivadas fundamentalmente a causa de las guerras, y aumento en los ingresos percibidos por el Estado. Por otro, cómo a partir de la década del 80, cuando estas tasas impositivas disminuyen de manera drástica, existe un estancamiento relativo en la captación de ingresos fiscales. De hecho, en los dos países mencionados, se puede observar cómo desde la Segunda Guerra Mundial la presión fiscal no superaría el umbral previo a esta.
Esto implica decir que en EEUU, entre 1918 y 1945, la presión fiscal estadounidense pasaría de 8,3% a 27,6%, pero a partir de ahí no se lograría nunca sobrepasar el 30%, incluso hasta estos días. En Reino Unido, también durante el periodo de finalización de ambas guerras, la presión fiscal se elevó de 20,1% a 35,5%, y de ahí en más no se perforaría jamás el techo de 40%. Volviendo a la pregunta del principio planteada por el periodista de ABC Color, podríamos decir que la evidencia aquí presentada nos permite sostener que existen razones para creer que, en “épocas de catástrofes”, como en este caso serían las guerras ─y no una pandemia─, un incremento tributario ayudaría a que los ingresos fiscales del Estado aumenten también por su parte. Todo esto suponiendo, desde ya, gravámenes que son progresivos y directos y no regresivos e indirectos, como por ejemplo lo son aquellos aplicados al consumo. A fin de cuenta, este tipo de impuestos, los que gravan directamente la renta a aquellos sectores más ricos de la sociedad, son los que mayor polémica genera y están siempre en el centro del debate tanto nacional e internacional.
Pero lo que hay que ver aquí es siempre la tendencia de largo plazo. Es probable que en el corto plazo un incremento tributario a las rentas más altas no tenga mucho sentido, más en una situación crítica, pues como hemos sostenido a lo largo todo este artículo, los ingresos tributarios son siempre “inducidos” por el movimiento (cíclico) de la economía. Y he aquí uno de los principales problemas con la curva de Laffer: los Estados no pueden decidir cuánto percibirán en concepto de ingresos ya que no pueden prever cuánto será el crecimiento del producto. Esto es precisamente lo que pasó durante la pandemia, un hecho que no estaba en las previsiones de nadie.
Lo que sí pueden prever los economistas, a través de una correcta teoría del crecimiento económico, son las variables que incidirán en la determinación del producto y que permiten abrir un margen de maniobra mayor para las opciones de política económica llevadas a cabo por el Estado. A esto podemos sumar la siguiente pregunta: ¿no dejarán de invertir acaso los empresarios con impuestos más altos? Para empezar, esto supone que la inversión se mueve con la rentabilidad, pero la inversión se mueve más bien con el crecimiento del producto, es decir, con el crecimiento del gasto y la demanda efectiva.
Como observamos en un trabajo reciente en este mismo blog, la inversión responde más al acelerador (la variación del producto) que a algún otro factor de oferta. Por lo tanto no son ni la facilidad en los trámites, los menores impuestos o costos en general los que realmente impulsan la inversión a largo plazo, sino que es el crecimiento económico en sí, impulsado por los componentes autónomos de la demanda que no crean capacidad. Al ser la curva de Laffer un modelo de “oferta puro”, es decir que no ve causalidad alguna con la demanda o siquiera es capaz de percibir imperfecciones de mercado a través de esta, como sostienen algunas corrientes al interior de la teoría neoclásica, la curva de Laffer es incapaz de mostrar de modo adecuado el verdadero funcionamiento de una economía capitalista moderna.
Lo que queremos decir aquí es que el análisis lafferiano al constatar las consecuencias de una suba del tipo impositivo, no capta como factor movilizante de la inversión a factores de demanda. Si es que la actividad empieza a disminuir, lo que luego impactaría en la disminución de la recaudación, es netamente por factores que afectan a la oferta, como los mayores costos que representan los impuestos y la consiguiente disminución de la rentabilidad. Una demanda vigorosa se considera como dada, pues, la oferta genera su propia demanda, según estas visiones.
Por supuesto todo esto dicho hasta aquí, no representa impedimento alguno para que los sempiternos obnubilados, que se mueven más por motivaciones políticas personales que por razones macroeconómicas consistentes, sigan insistiendo sin el más mínimo reparo que el sol es color verde y que existen manzanas que saben a guayabas. En la segunda parte de este texto seguiremos abordando los aspectos empíricos y, principalmente teóricos, del porqué la curva de Laffer es y seguirá siendo lo que siempre fue desde aquella noche de 1974 en la que cuatro norteamericanos se sentaron a discutir sobre impuestos y definieron, tal vez sin quererlo, el futuro de generaciones enteras que la sufrieron. Un mito.
Trabajos citados: [1] Casparri, M. & Elfembaum, M. (2014). La curva de Laffer y el impuesto inflacionario. Revista de Investigación en Modelos Matemáticos aplicados a la Gestión y la Economía.