Por Joaquín Sostoa y Nelson Denis
Las (verdaderas) restricciones al gasto
Si entendemos que efectivamente el Estado no posee ninguna restricción presupuestaria y de hecho no tiene problemas de solvencia, esto no quiere decir de ninguna manera que use dicho poder para solucionar todos los problemas económicos y sociales que nos atañen, sea en Paraguay o cualquier país del mundo con soberanía monetaria. Al fin y al cabo lo importante en la economía no es el dinero (aunque este pueda tener efectos reales) sino los recursos que poseemos como sociedad para satisfacer nuestras necesidades. Independientemente de toda la cantidad de dinero que los Estados puedan crear, que en teoría puede ser infinita pues el dinero es una creación social abstracta del hombre desposeída de todo valor intrínseco, en última instancia lo fundamental son los trabajadores que poseemos para producir los bienes que consumimos, la materia prima que utilizamos, o el capital y la tecnología que nos permitan transformar esa materia prima.
Ahí se encuentran los verdaderos límites a la creación de riqueza y, por supuesto, a la disminución de la pobreza y otros tantos problemas sociales que nos conciernen. Por lo tanto, en una economía con una capacidad dada de trabajadores, capital o recursos naturales, crear dinero para movilizar esos recursos, y así crear más bienes y servicios, solo será factible hasta que todos estén empleados y utilizados, es decir, hasta que se alcance el pleno empleo. Es aquí donde un alza generalizada de los precios se vuelve una posibilidad, es decir, este es el único caso donde podría existir inflación por exceso de demanda como indica la teoría neoclásica. Pero si los recursos que citamos están desocupados por algún motivo, gastar más (ya sea desde el Estado emitiendo dinero o consumiendo más) nos hará producir más, es decir, aumentará la cantidad de bienes producidos. En cambio, si es que la economía ya está pleno empleada, gastar más solo subirá los precios generando inflación, debido a que ya no existen recursos para producir más bienes. A esto llamamos ajuste por precios o ajuste por cantidades. Así las cosas, es cierto que la emisión o los déficits fiscales pueden producir inflación (de demanda), pero solo si se cumple el requisito de la existencia efectiva de pleno empleo.
Ahora, una vez entendido esto, preste atención al párrafo de arriba en donde hemos supuesto que los factores estaban dados. Esto quiere decir que nuestra restricción a producir más bienes lo fijaban los factores productivos, o sea, la oferta de la economía. Si no suponemos que el producto potencial está dado, sino que se modifica, es difícil que la economía opere efectivamente en pleno empleo, y por lo tanto, que el gasto tenga algún efecto inflacionario (ajuste por precios). Esto puede ocurrir debido a que aumentar el gasto para demandar más bienes indudablemente tiene un impacto también en la inversión privada, a través de lo que llamamos “principio acelerador de la inversión”. Cuando la demanda se expande, y el producto crece, los empresarios responden expandiendo sus negocios, invirtiendo en más bienes de capital o contratando más personal. Difícilmente los factores estén dados cuando la inversión genera más bienes de capital y sin duda el propio crecimiento de la economía ejerce una atracción hacia procesos migratorios que aumentan el tamaño de la población económicamente activa, por ejemplo.
Vale aclarar aquí que lo recién descrito no rechaza la posibilidad de que una economía opere en pleno empleo, sino que lo que se resalta, al menos desde un punto de vista probabilístico (y también teórico), es que estos sucesos son mayormente accidentales o puntuales[vii], y no sistemáticos ni persistentes. Decir esto nos sitúa en una posición en la que las economías de mercado no tienden normalmente al pleno empleo y, por lo tanto, no operan en ella procesos como la sustitución factorial que citamos. Si está familiarizado con algunas nociones de teoría económica probablemente se habrá dado cuenta que esta hipótesis (muy fácil de corroborar empíricamente) se encuentra en las antípodas de aquellas teorías del crecimiento económico neoclásicas que enfatizan el lado de la oferta en los procesos de acumulación. Esto es porque sencillamente forma parte de otro corpus teórico, el de la teoría del crecimiento por demanda del supermultiplicador clásico.
En suma, las economías de mercado no enfrentan restricciones de oferta a la hora de crecer ni tampoco tienden al pleno empleo, debido a que la demanda efectiva es la causalidad de la propia expansión de la capacidad. Esto abre un debate más realista acerca de las verdaderas restricciones al gasto que enfrenta una economía de mercado para generar crecimiento. Por tanto, desde una visión heterodoxa coherente, esto es, que no incluye dentro de su aparato metodológico y teórico la existencia de una tendencia al pleno empleo de recursos dado por la sustitución entre factores, esas restricciones al gasto se encuentran necesariamente en otro lado. Especialmente si hablamos de un caso como el de la economía paraguaya.
La restricción externa al crecimiento
Hasta aquí no mencionamos demasiado la relación con el mundo exterior en la supuesta economía de la que estamos hablando. Eso es porque estuvimos suponiendo una “economía cerrada”. Ahora, hagamos abstracción y abrámosla al concierto de Estados nacionales y empresas que existen en la economía política del globo. En el mundo real, las economías se encuentran abiertas a flujos comerciales y financieros del exterior (aunque unas están más abiertas que otras). Exportan, importan, piden deuda externa, reciben remesas y remiten utilidades. Normalmente estas operaciones se “anotan” en la balanza de pagos de una economía nacional, también se registran y efectúan en moneda extranjera o divisas. Estas divisas son recibidas cuando se exporta, y son gastadas cuando se importa. Por supuesto, esto es solamente cierto para las economías que no operan en los mercados internacionales con su propia moneda, como efectivamente ocurre con Paraguay. Nuestro país, por lo tanto, debe proveerse de la moneda que funge como reserva internacional de valor para efectivizar sus operaciones con el exterior.
El caso de Paraguay es el caso de otras tantas economías subdesarrolladas que tampoco emiten una moneda aceptada en los intercambios globales. Este fenómeno suele nombrarse como el “pecado original”. Dichas economías producen y exportan bienes, pero al no estar desarrolladas no poseen ni la tecnología ni los bienes de capital suficientes para producir en su territorio (de más está decir que ni siquiera producen muchos bienes de consumo final o la energía que utilizan). Estos factores fundamentales deben ser importados y por lo tanto deben registrarse como una salida de divisas en la balanza de pagos. Lo importante aquí es que si alguna de estas economías no posee las divisas suficientes para importar los bienes que necesita para producir (o expandir su producción y así crecer) se enfrentará a una restricción externa al crecimiento.
Normalmente, salvo algunas excepciones, los procesos de crecimiento económico aumentan el consumo de los habitantes, ya sea de bienes alimenticios, de transporte o simplemente su consumo energético. Por otro lado, el crecimiento también incentiva a la inversión que, como dijimos, necesita de bienes de capital para expandir los negocios. Si estos bienes adicionales que ahora consume o necesita la población deben ser importados, significa que se requieren más divisas. Como la economía no puede decidir cuánto exportar, y por lo tanto, cuántas divisas recibir del mundo, es probable que ese crecimiento concluya en una escasez relativa de estas[viii]. Al no tener las divisas necesarias para expandir su producción se enfrentaría a la restricción externa. Estos procesos suelen terminar con devaluaciones cambiarias, pérdidas voluminosas de reservas internacionales y grandes saltos inflacionarios (al ser el precio de la divisa un costo transversal a toda la economía). Todo ello antes de llegar o siquiera acercarse a la utilización plena de la capacidad productiva.
Por supuesto, existen formas de paliar estos terribles eventos en el corto plazo, como los préstamos del exterior, que pueden en un instante corto proveer las divisas que dicha economía necesita. Pero sin dudas, este préstamo deberá ser devuelto más los intereses generados. Lo que al fin y al cabo, significa una salida importante de divisas en algún tiempo futuro. En síntesis, la restricción más importante que enfrentan economías como la del Paraguay es la restricción externa. Mientras el país posea un gran flujo de divisas genuinas netas entrando desde el exterior, esto es divisas generadas por un aumento de las cantidades exportadas que no incorpore bienes de capital importados para su producción, el gasto o la demanda podrán expandirse sin ningún tipo de catástrofe, ya sea por la “maquinita de imprimir billetes” o por el aumento del crédito bancario, o por cualquier tipo de gasto que se le ocurra al lector. El objetivo de gasto desde el Estado, de esta manera, debe estar acorde a la capacidad de abastecer a la economía de las divisas suficientes para impulsar la producción nacional.
La eterna estabilidad macro del Paraguay
¿Cómo entendemos el pasado y el presente de la economía paraguaya bajo este enfoque? Hemos dicho que la hipótesis convencional sostiene que la estabilidad macroeconómica del Paraguay, a comparación de algunos de sus vecinos regionales, se debe a una larga trayectoria de responsabilidad fiscal y monetaria. Es cierto que Paraguay no tuvo procesos hiperinflacionarios ni grandes crisis de balanza de pagos como Argentina o Brasil. Normalmente, estos hechos son utilizados para justificar restricciones fiscales auto impuestas como la LRF, pues, gracias a normativas o conductas como esta, Paraguay ha sido y es un país ejemplar en cuestiones macro. Si bien es verdad que contamos con una estabilidad macroeconómica elogiable, esta hipótesis “fiscalista” está completamente alejada de la realidad que en efecto la explica. Recordemos, las restricciones que normalmente encuentran los países (subdesarrollados) y que logran desestabilizar sus economías se encuentran relacionadas al sector externo y su capacidad de abastecerse de divisas. Los resultados fiscales en estos casos, son efectos y no causas de esas crisis, pues el déficit fiscal tiene siempre un gran componente endógeno (dependiente del ciclo).
Por lo tanto, si Paraguay fue un país más estable que el resto de sus vecinos regionales, se debió a que no presentó crónicamente procesos de restricción externa. Es decir, históricamente, Paraguay no sufrió de manera sistemática escasez relativa de divisas y pudo así obtenerlas en mayor proporción de las que salieron. Como sabemos, esta es una simple operación contable que se “anota” en la balanza de pagos, cuyo componente principal es la Cuenta Corriente, dado que en ella se encuentran los registros de la balanza comercial de bienes y servicios, siendo este último un componente de gran importancia[ix]. Por lo tanto, grosso modo, podemos considerar a las exportaciones e importaciones como las principales entradas y salidas de divisas, respectivamente. Dicho esto, podemos considerar a Paraguay como un país que en las últimas décadas ha presentado un superávit estructural en su balanza de bienes y servicios. Como se observa en el Gráfico 3, este superávit aparece con mayor contundencia desde 1985, año en el que empieza a operar la represa hidroeléctrica de Itaipú. Gracias a este hecho Paraguay pudo empezar a exportar energía eléctrica.
Gráfico 3. Saldo de la balanza comercial del Paraguay (1961-2020).
Fuente: elaboración propia con base en el Boletín de Comercio Exterior.
Por supuesto, también cobra relevancia otro tipo de exportaciones primarias que desde la década del 70 empezaron a generar cambios en la estructura productiva del país, y como queda claro, a insertarse en los mercados internacionales. Estamos hablando principalmente de bienes agrícolas producidos de forma mecanizada. Pero, sin dudas, estos productos cobraron mayor relevancia desde que la soja ganó un lugar importante hacia las décadas de los 90s y 2000s.
Sin embargo, no solo es importante saber qué exportamos, sino también qué importamos. Normalmente las importaciones dependen del crecimiento de la economía, como citamos en el apartado anterior. Por lo tanto, en el momento que más creció la economía, es decir, en la década del 70 (por la construcción de Itaipú), las importaciones crecieron más que las exportaciones, provocando un periodo posterior recesivo e inestable[x]. Paraguay, como país productor de bienes primarios, importa principalmente productos manufacturados, bienes de capital y petróleo. Es así como en los periodos de crecimiento, al expandir el producto potencial, las importaciones se elevan, y si las exportaciones no acompañan, ocurre la estrangulación externa.
Según el economista inglés Anthony P. Thirlwall, existe una tasa de crecimiento que es consistente con el equilibrio de la balanza de pagos (TCCEBP). Es decir, si un país crece efectivamente a una tasa que no supera (es menor) a la TCCEBP no sufrirá procesos de estrangulamiento externo, pero, por supuesto, el costo es efectivamente no estar creciendo como se pudiera, lo que implica seguir posponiendo el tan anhelado desarrollo económico. Entonces, podemos deducir a priori que si Paraguay no presentó estos procesos de crisis en general, se debe a que no creció por encima de la TCCEBP, es decir no creció por encima de sus posibilidades de obtener divisas, a excepción del periodo posterior a la construcción de Itaipú, donde se presentaron síntomas de inestabilidad macroeconómica.
Hagamos la comprobación empírica. Podemos calcular la TCCEBP multiplicando la tasa de crecimiento de las exportaciones por la inversa de la elasticidad-ingreso de las importaciones, y posteriormente comparar dicha tasa de equilibrio con la tasa efectiva promedio de crecimiento (TCP). En la Tabla 1, se puede observar la TCCEBP y la TCP para cuatro periodos: 1962-2020, 1962-1982, 1983-2003 y 2004-2020.
Tabla 1. Tasa de crecimiento consistente con el equilibrio de balanza de pagos (TCCEBP) y tasa de crecimiento promedio efectiva (TCPE) del Paraguay por periodos.
Fuente: elaboración propia con base en datos del BCP y del Boletín de Comercio Exterior.
De esta forma, es posible afirmar que, en general (1962-2020), Paraguay no creció por encima de su posibilidad de obtener divisas (4,5%<5%), lo que explica a priori la tan afamada estabilidad histórica del país. Pero si miramos de manera desagregada, se puede apreciar que en el periodo 1962-1982 Paraguay sí creció por encima de la TCCEBP, puesto que este periodo (en el que Itaipú fue construida), fue el lapso de mayor crecimiento del país hasta nuestros días, y también el periodo de nacimiento de algunos desequilibrios económicos de la época. En los periodos sucesivos (1983-2003 y 2004-2020) el país no volvió a crecer por encima de sus posibilidades, no generando nuevamente sucesos de gran inestabilidad macroeconómica relativa. Posiblemente, como dijimos, debido a su capacidad de insertar productos de exportación en el mundo y, por supuesto, porque no volvió a acelerar la expansión de la demanda doméstica de manera autónoma.
Es evidente que explicar a través de esta prueba cada fenómeno económico o crisis que el país haya atravesado en su historia no es suficiente. Para explicar variables como la inflación desde un análisis de largo plazo, es preciso una investigación más profunda y rigurosa, la cual no pretendemos aquí. Pero sin dudas, como acabamos de ver, este aspecto no puede dejarse de lado a la hora de entender muchos fenómenos acaecidos en nuestra historia económica. Lejos de la LRF o de la responsabilidad fiscal y monetaria que haya “practicado” el país, la estabilidad macroeconómica del Paraguay debe ser comprendida desde la complejidad de su estructura social y productiva, no pudiéndose reducir a un resultado fiscal primario. Probablemente, la LRF “contribuya” a frenar la expansión de la demanda agregada en determinadas situaciones y, por tanto, a no chocar con la escasez de divisas, pero a un costo tan alto como lo es el desarrollo y el crecimiento del país.
Aspectos políticos de la LRF
Teniendo en cuenta lo anterior, cobra relevancia repasar lo sucedido en el año 2019, cuando el Paraguay incumplió por primera vez la meta fiscal y recurrió a la cláusula de escape de 3% del PIB de déficit debido a una sequía y la menor demanda por parte de sus principales socios comerciales, Argentina y Brasil. Es decir, sufrió un shock externo que obligó al país a ajustar sus objetivos de crecimiento y por tanto a implementar una política fiscal más contra-cíclica, lo que elevó el déficit por encima de la meta institucional fijada. Es justamente por esto que es relevante, ya que la meta de déficit de 1,5% del PIB, que se había cumplido hasta 2018 sin mayores premuras, de repente empezó a ser cuestionada por varios analistas y autoridades que, como quien se enterara de la más obvia de todas las verdades, parecieran haber caído en la cuenta de que el espacio fiscal estipulado por la normativa era sumamente optimista de cumplir y no se correspondía con las vulnerabilidades externas a la que está expuesta constantemente una economía como la de Paraguay[xi].
Nuevamente advertimos, teniendo en cuenta este caso, que el resultado fiscal primario es consecuencia y no causa de la (in)estabilidad macro. Esto se puede verificar, por ejemplo, observando datos sobre variación interanual por trimestres del PIB y de los ingresos tributarios. Como se ve en el Gráfico 4, ambas variables se mueven prácticamente en el mismo sentido, lo que a priori muestra que imponer un límite institucional al gasto con el objetivo de contener el déficit simplemente carece de lógica, debido a que es el mayor crecimiento de la economía el que lleva a obtener un ingreso fiscal equivalente (o superior) a los gastos que permita “equilibrar” el presupuesto. Y en nuestro modelo del supermultiplicador antes citado, este mayor crecimiento está dado particularmente por el aumento en los componentes autónomos de la demanda agregada, entre los que podemos nombrar al propio gasto público, a la inversión y consumo financiados ex nihilo por los bancos comerciales y, también, como es lógico, a las exportaciones.
Gráfico 4. Variación i.a. de los ingresos tributarios y el PIB por trimestre (2004-2020)
Fuente: elaboración propia con base en datos del BCP y el Ministerio de Hacienda.
La anterior conclusión debe encender alarmas en quienes suelen argumentar que la causa del actual déficit tiene su origen en un incremento “inescrupuloso” de los gastos corrientes salariales en el sector público durante el año 2012. Dicho argumento sostiene que, tras años de superávit continuo desde 2004 (ver Gráfico 5), un incremento promedio del 35% en gastos salariales dentro del sector público puso “en crisis” las cuentas fiscales del Estado, generando un déficit del cual al menos hasta 2019 no nos pudimos nunca deshacer (ignoremos aquí por un momento la situación pandémica excepcional a partir de marzo de 2020). Si bien es cierto que hubo un fuerte aumento de los gastos rígidos en salarios durante 2012, lo que contribuyó a crear y probablemente presionar más sobre el rojo fiscal en los años subsiguientes, esta hipótesis no parece tener en cuenta la diferencia en términos de recaudación de ingresos que el Estado dejó de percibir tras la caída en los precios internacionales de los commodities, que hizo que el ritmo de crecimiento de la economía disminuyera (y por tanto también los ingresos fiscales) a comparación del periodo 2004-2011, cuando estos precios todavía estaban al alza.
Gráfico 5. Resultado fiscal primario anual como porcentaje del PIB (2003-2020)
Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
De acuerdo con datos de Hacienda, durante el periodo 2004-2011 el porcentaje de variación promedio de ingresos tributarios por trimestre fue del 18%, mientras que en el periodo 2012-2019 (ya con déficit), dicho porcentaje fue del 7,7%, una diferencia para nada menor. Entre otras cosas, estos datos permiten también entender por qué en el periodo 2004-2011 Paraguay pudo contar con superávit primario, ya que fue el periodo de mayor crecimiento económico de toda la era democrática. La tan afamada serie de medidas fiscales y tributarias que implementó el gobierno de Nicanor Duarte Frutos, bajo la tutela del exministro de Hacienda Dionisio Borda durante los primeros años de este periodo, quizá ayudó en cierta medida a obtener tal resultado fiscal positivo, pero es imposible entender dicho fenómeno sacando el contexto de auge de la economía, en el que el panorama externo jugó, sin lugar a dudas, un papel preponderante. Entonces, si el objetivo de política es nuevamente el logro de un superávit, la economía debería crecer mucho más de lo que crece en la actualidad. Visto así, aumentar el gasto, sea para inversiones de infraestructura, mejorar los servicios públicos o cualquier otro objetivo fiscal que permita generar un efecto multiplicador y demandar más bienes, debería ser una prioridad de parte de las autoridades.
Sin embargo, aunque quienes escriben estas palabras no adhieran a la visión de finanzas sanas, la anterior premisa hace posible sacar algunas conclusiones con respecto a ciertos aspectos políticos de la LRF, que suelen obviarse con el claro propósito de hacer lucir cualquier intento de contención del gasto deficitario como un objetivo puramente “técnico”. Lo cierto es que, si tal es la preocupación por el déficit, más allá de las políticas y estrategias efectuadas para generar crecimiento, podría pensarse también en otras opciones más de largo plazo, con visto bueno incluso desde una postura teórica neoclásica, para que el Estado se haga con mayores ingresos. Así, por ejemplo, podría pensarse en la implementación de una matriz impositiva mucho más progresiva que, además de aumentar el erario público y ayudar a compensar el rojo del fisco, serviría para disminuir las acuciantes desigualdades en la distribución del ingreso nacional con las que cuenta el país desde hace décadas. Pero esta opción nunca fue siquiera contemplada por quienes defendieron y siguen defendiendo a capa y espada el tope institucional al gasto: la baja presión tributaria del país suele ser vista por estas personas como un atractivo indispensable para la llegada de inversiones extranjeras directas (argumento que, dicho sea de paso, es falso).
Sin hacer juicio de valor sobre lo siguiente, el hecho de que se asigne culpas a los sindicatos del sector público en su propósito de elevar los salarios de sus agremiados o simplemente porque en términos proporcionales ocupen la mayor parte del PGN, y no se contemplen así soluciones de otro tipo como la recientemente descrita, dice mucho acerca de las razones “verdaderas” que hay detrás de cualquier justificación económica adyacente a la LRF. En este caso: que el mayor poder de negociación con que cuentan los trabajadores públicos no represente una amenaza en la puja por la distribución del ingreso en los trabajadores del sector privado, cuya capacidad de negociar por mejoras salariales está prácticamente vetada política e institucionalmente[xii]. Esto último, es cierto, sí representa un juicio de valor.
De hecho, no hay ningún secreto aquí. Economistas muy reconocidos en la opinión pública como Cesar Barreto o Manuel Ferreira, ambos exministros de Hacienda, han afirmado en reiteradas ocasiones que evitar aumentos salariales “desmedidos” de parte de los funcionarios públicos ─como si todos estos formasen parte de una misma asociación corrupta y prebendaria, deslegitimando así toda plausibilidad en sus reclamos─ fue y sigue siendo un objetivo central que justifica la existencia de la LRF. Más aún, este objetivo figura de manera explícita en la mentada ley, que en su artículo 7° (el mismo que establece un déficit de 1,5% del PIB) ordena “la no incorporación de incrementos salariales para funcionarios salvo que se produzca un incremento del salario mínimo en el sector privado, en cuyo caso los salarios públicos solo podrán aumentar en la misma proporción”. Por supuesto, esta regla, como era de esperarse, en general no se cumple, ya que la dinámica de fijación de salarios en el sector público difiere en gran medida de la del sector privado, tanto por el poder de negociación con que cuentan los sindicatos del funcionariado, como por los vaivenes de la coyuntura político-partidaria en años electorales ─entre otras posibles razones─; he ahí la constante acusación de populismo de parte de las autoridades de Hacienda.
Lo que debe quedar claro es que evitar el incremento de los salarios públicos por encima de la proporción en la que varía el salario mínimo en el sector privado, no es condición sine qua non para equilibrar el presupuesto: es porque consideran primero que tales aumentos son por sí mismos moralmente cuestionables y su traducción inmediata solo puede resultar en una mayor carga tributaria en un futuro cercano (dentro de su visión ortodoxa), que afirman después que se haría imposible cumplir con la LRF si existe tal predisposición a aumentar el gasto. Es decir, el objetivo político es doble, directa o indirectamente: la negativa de implementar cualquier tipo de impuesto progresivo que perjudique a la élite económica, por un lado, y que los salarios públicos estén atados a los del sector privado en aras de justificar el actual esquema distributivo y evitar en la medida de lo posible cualquier indicio de conflicto de clases, por otro.
Si al lector le puede parecer esta una muy forzada lectura de los hechos, es bienvenido a revisar, a través de una simple y rápida búsqueda en Internet, las declaraciones ofrecidas por el señor Ferreira el año pasado ante pedidos de reajustes salariales de parte de personal de salud y docentes del sector público. Entre otros calificativos, el ex ministro no se priva de utilizar la palabra “injusticia”[xiii].
Un consenso poco cuestionado
Un aspecto que merece también un breve comentario es el del absoluto consenso y éxito de las finanzas sanas en la colonización del sentido común como base teórica para entender el rol fiscal del Estado en la economía. Más allá del claro respaldo a nivel social, este consenso goza también de un fuerte arraigo en el sistema político, en donde existe una transversalidad incuestionable hacia ambas direcciones del espectro ideológico (izquierda y derecha). Por ejemplo, desde la izquierda, existe una creencia impregnada de que necesitaríamos una mayor recaudación de impuestos de parte de los sectores más pudientes de la sociedad si lo que buscamos es mejorar nuestros sistemas públicos de salud y educación. Existen varias razones para argumentar a favor de un sistema tributario más progresivo, pero la de mejorar los presupuestos en salud y educación no es una de ellas. Como afirman los economistas Ariel Dvoskin y Agustín Mario: “No necesitamos ricos para aplicar políticas de demanda” [xiv].
Desde la derecha, es recurrente la prédica a favor de recortes a la seguridad social en tiempos donde los sistemas de previsión corren “peligro” de entrar en quiebra. Este es un discurso que emana fundamentalmente de instituciones financieras globales como el Fondo Monetario Internacional y forma parte de un debate que se viene dando hace ya algunos años en Paraguay con respecto a la sostenibilidad de las cajas jubilatorias. Podemos mencionar aquí también la histórica oposición conservadora, en el país, a la gratuidad en los sistemas públicos de salud y educación con el argumento de que el Estado simplemente no podría sostener dichos gastos a largo plazo, o respuestas de tipo semejante como que la gratuidad solo contribuiría a ensanchar las brechas sociales entre ricos y pobres, dado que beneficiaría mayormente a los primeros (como si el acceso irrestricto a los servicios no representara ya un claro beneficio para los segundos).
En realidad, la “inequidad” que generaría el acceso gratuito a los servicios públicos de salud y educación, se vería compensada con un sistema impositivo mucho más progresivo, en el que los ricos aporten efectivamente más en proporción al aporte de las personas de menores recursos. Otro punto puede referir a la sempiterna falsa disyuntiva entre aumentar impuestos (a los más ricos) o mejorar el gasto. Este es un debate inútil a nuestro entender, no solo porque ambas proposiciones son verdaderas y para nada excluyentes entre sí, sino porque en su seno parte de la misma hipótesis que venimos criticando a lo largo de todo este texto: que el Estado no puede gastar más de lo que recauda.
Todo este consenso ideológico y “triunfo” de las finanzas sanas como marco de discusión en el que se asienta el abordaje de diversas problemáticas sociales relacionadas al gasto y sus límites, es el que explica a su vez el prácticamente nulo cuestionamiento a la LRF en el año 2013, cuando esta ley fue aprobada en el Congreso Nacional. Si bien hubo debate y se presentaron algunas controversias, la mayoría de estas se centraron en aspectos que van más allá de sus posibles efectos en la economía.
En el caso de los sectores de la izquierda y el progresismo que en ese momento contaban con representación parlamentaria, se pudo haber puesto un esfuerzo mucho más incisivo en resaltar los efectos negativos que podría acarrear dicha ley en cualquier futuro cercano, haciendo hincapié en el poco espacio fiscal que estipula la ley para hacer políticas contra-cíclicas. Todo ello sin siquiera detenerse a cuestionar la supuesta necesidad de tener un límite institucional al gasto. Sin embargo, algunos legisladores pertenecientes a estos espacios por aquel entonces no solo votaron dicho proyecto de ley, sino que también lo celebraron. Tal es el caso de la ex diputada Rocío Casco, por entonces perteneciente al Partido del Movimiento al Socialismo, que conformaba una misma bancada bajo la nucleación Avanza País. Dicha agrupación votó la LRF tanto en Cámara Baja como en Cámara Alta.
Quienes se opusieron en ambas cámaras a dicho proyecto planteado por el cartismo, fueron los congresistas del Frente Guasú (FG). En ese entonces esta fuerza política de izquierda propuso un proyecto alternativo que fue rechazado, que llevaba el título de “Responsabilidad y Transparencia Fiscal para el Desarrollo Sostenible”. El mismo se basaba en un tope fiscal más alto al impuesto por la LRF, elevando el porcentaje al 3% del PIB (como en la zona euro), a la vez que acentuaban el contenido social de las finanzas públicas en promoción del desarrollo económico del país. Las críticas principales de parte del FG al proyecto de ley tenían que ver con aspectos constitucionales del mismo, al cual veían como una manera de limitar las potestades del Poder Legislativo en la elaboración de los presupuestos ─principalmente en lo concerniente a los gastos corrientes y la fijación de salarios públicos─. Hubo además una insistencia en relación a las razones políticas detrás del proyecto, cuyo objetivo central era, según estos, bloquear cualquier posibilidad de establecer impuestos más progresivos para que el Estado se haga de mayores recursos y pueda invertir en gasto social. Así, para los congresistas del FG fue más lógico y justo proponer una mayor contribución fiscal de parte del sector agroexportador. Ninguna crítica fue apuntada, sin embargo, al hecho de que… ¡se estaba imponiendo un tope a las cuentas públicas del Estado!
Finanzas funcionales
Para finalizar solo restan algunas breves consideraciones con respecto al marco institucional en que debería asentarse la política fiscal del país. En primer lugar, y respondiendo a la pregunta del título, está claro que la LRF es una ley nociva que adolece por su falta de practicidad y criterios económicos serios para promover el crecimiento y mejorar el bienestar de las mayorías. Dejando a un lado la prohibición de incrementos salariales en el sector público por encima de la variación del salario mínimo, ya en el año 2019 quedó comprobada la inutilidad de esta ley, al recurrirse a una cláusula legal que en teoría debería ser excepcional. Este hecho solo dejó constancia del estrecho margen de maniobra del Estado para actuar ante situaciones recesivas y encendió las alarmas en varios analistas que bien tuvieron en cuenta, más tarde que temprano, la posibilidad a futuro de que otro escenario fuese mucho menos indulgente.
Ese escenario, irónicamente, tardó tan solo un par de meses en presentarse, cuando en marzo de 2020 irrumpió una pandemia global que puso de cabeza a toda la economía del mundo y literalmente no hubo otra opción más que “suspender” cualquier topeo al déficit para afrontar mínimamente los embates de la misma. La pregunta que deberían hacerse quienes aún hoy, frente a tamaña inobjetable evidencia, buscan seguir la senda de la “convergencia fiscal” y proponen como nuevo punto de partida algunas modificaciones parciales a la ley con el propósito de mejorarla, es ¿cuánto más se puede “parchar” un marco institucional que en sus propios fundamentos es defectuoso? Puesto que no es condición necesaria el abandono de la visión ortodoxa para defender el rol contra-cíclico de las finanzas públicas, ni para entender que el Estado puede efectivamente decidir cuánto gastar mas no cuánto percibir de ingresos, esta pregunta, en verdad, corre al margen de nuestras propias consideraciones teóricas.
Sin embargo, un marco institucional que contemple la búsqueda del desarrollo del país debe necesariamente superar el mero rol contra-cíclico del Estado en las fluctuaciones de la economía, atendiendo a la expansión de la demanda agregada en el largo plazo como el auténtico motor de generación de riqueza de la nación. Para ello, cualquier otro posible lineamiento institucional que dicte los caminos de nuestra política fiscal debe adoptar un rol funcional a tal objetivo, en el que tanto el déficit fiscal como su contraparte superavitaria sean juzgados no como fenómenos positivos o negativos en sí mismos, sino por su efectividad en el logro de las metas planteadas. Así, tales metas no se ciernen solo a la expansión de la demanda, sino que deben incorporarse el monitoreo de variables esenciales para la salud de la economía como la inflación y, en nuestro caso particular, la disponibilidad de divisas para financiar el crecimiento y sostener la moneda nacional (Fiorito, 2012). Las finanzas, entonces, deben ser funcionales.
Notas
[vii] Como los momentos en que se instalan “economías de guerra”, por ejemplo, en la Segunda Guerra Mundial.
[viii] Esta es una problemática recurrente, por ejemplo, en países como Argentina, que además de ser una economía bi-monetaria en la que su población ahorra generalmente en moneda extranjera, sufren de una Estructura Productiva Desequilibrada en la que un sector de la economía que es más productivo y competitivo a nivel internacional (agro), es incapaz de abastecer de divisas el consumo de otro sector menos productivo y que solo opera a nivel interno (industria).
[ix] En las últimas décadas los componentes financieros de la balanza de pagos ganaron mucho terreno. Aquí, para simplificar, haremos abstracción de este componente, quedando pendiente para un próximo estudio.
[x] Ver trabajo de El Excedente, “La macroeconomía de las binacionales y la restricción externa”.
[xi] “Hacienda reflota la idea de modificar la Ley de Responsabilidad Fiscal - Economía - ABC Color”
[xii] En Paraguay el salario mínimo vital y móvil se fija anualmente por decreto del poder Ejecutivo acorde a la variación en la tasa de inflación.
[xiv] “El País Digital | No necesitamos ricos para aplicar políticas de demanda (elpaisdigital.com.ar)”
Bibliografía
Fiorito, A. (2012). Finanzas funcionales en economías abiertas. Estudios latinoamericanos, Nueva Época, N° 30.