En los días recientes, el clima político de Paraguay se vio alterado por las movilizaciones ciudadanas que surgieron ante el colapso inminente del sistema de salud nacional, como consecuencia del incremento de casos de coronavirus. Los principales reclamos llevaron a la renuncia del Ministro de Salud, y apuntan también a obtener la renuncia del Presidente y Vicepresidente. En este contexto, es necesario realizar un breve análisis de los principales indicadores sociales del periodo reciente, a fin de que sea posible determinar si las respuestas de política económica emitidas desde el gobierno a través de los años fueron suficientes para mejorar estos indicadores, y por ende, el bienestar de la población.
Gráfico 1. Tasa de desempleo trimestral (en porcentajes). Periodo 2017-2020.
Fuente: Encuesta Permanente de Hogares Continua
La primera cuestión analizada será la del empleo. En el primer gráfico se presenta la evolución de la tasa de desempleo desde el año 2017 al 2020, en frecuencia trimestral. Para analizar las características del desempleo se presentan algunas definiciones aceptadas. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) presenta los siguientes criterios para clasificar el desempleo:
· Desempleo keynesiano: Se refiere a la situación en la que “la cantidad de personas que buscan trabajo supera el número de empleos disponibles y remunerados con el salario corriente, y se explica por la ausencia de una demanda efectiva de bienes y servicios” (OIT, 2014, p. 5).
· Desempleo estructural: esta categoría de desempleo se explica por la existencia de un “desajuste entre los empleos que se ofrecen y los que se necesitan” (ídem). La principal causa del desempleo estructural subyace en las disparidades que existen en el nivel de calificaciones, la ubicación geográfica, los cambios en la estructura productiva, etc.
· Desempleo friccional: Finalmente, se define a esta categoría como aquel desempleo “en que se “busca” o se está “a la espera” de un trabajo” (íbidem, p.6). La principal noción detrás de esta definición es la transición entre empleos y “tiene su origen, en gran medida, en una asimetría de la información sobre el mercado de trabajo” (ídem).
Además de estas clasificaciones, cabe mencionar la existencia del desempleo estacional, que se refiere a “una situación en que los trabajadores solo acceden a un empleo durante períodos bastante previsibles de alta demanda de mano de obra, y fuera de ellos se quedan sin trabajo” (íbidem, p. 7;10). El principal punto a destacar en lo que respecta a la evolución reciente en la tasa de desempleo es su incremento, tomando como referencia el año 2017. En el año 2019, en el que no hubo crecimiento económico, el promedio anual de la tasa de desempleo se elevó a 6,6%, por encima del 6,2% y 6,1% de los años anteriores. La situación empeoró en el 2020 como consecuencia de la pandemia del coronavirus, y el desempleo se elevó a un 7,7% anual en promedio. Asimismo, la característica más observable en cuanto al comportamiento del desempleo es su estacionalidad, pues se observa que en el último trimestre del año la tasa disminuye en comparación al trimestre anterior, para luego incrementar en el siguiente.
Si bien el desempleo total de una economía puede explicarse por la combinación de las distintas categorías mencionadas, el impulso de la demanda autónoma que deriva en el mayor crecimiento del producto se muestra como la principal vía de salida para el problema del desempleo. Es decir, la demanda efectiva es el principal motor de crecimiento y de generación de empleo (Médici, 2010). En este sentido, el principal punto para el análisis es la política económica de crecimiento que adopta el gobierno, y las Políticas Públicas de Empleo (PPE) que acompañen dicho modelo. La principal apuesta para el crecimiento tanto del gobierno actual como del anterior son los flujos de inversión extranjera y la demanda externa de commodities producidos localmente. Sin embargo, la inversión es inducida y no exógena, por lo que si se esperan flujos de inversión extranjera es más lógico que estas aparezcan mientras se crece a tasas elevadas. Asimismo, depender sólo de las exportaciones implica cierto riesgo en términos de crecimiento debido a las numerosas causas que hacen que la demanda externa sea volátil. Bajo estas circunstancias, adquiere un rol central el impulso que se pueda brindar a la demanda autónoma desde el Estado. Ahora bien, pese a que el crecimiento económico pueda garantizar la creación de empleo, muchas veces la cuestión recae en la calidad del mismo. Los siguientes gráficos permitirán analizar esta situación con mayor detalle.
Gráfico 2. Población ocupada por categoría ocupacional, por trimestres. Periodo 2017-2020.
Fuente: Encuesta Permanente de Hogares Continua
En el gráfico 2 se observa la composición de la población ocupada de acuerdo a su categoría ocupacional. Es fácil notar la similitud entre las proporciones de trabajadores asalariados e independientes, mientras que los trabajadores domésticos representan una proporción relativamente pequeña del total. Los trabajadores asalariados representaron en promedio el 50,4% de la población ocupada en 2017, mientras que en año 2020 esta proporción disminuyó a 47,8% en gran medida por el impacto negativo del coronavirus, pero también por la facilidad con la que las empresas pueden despedir trabajadores debido a la falta de protección laboral y la alta informalidad en el mercado de trabajo. De esta forma, la población ocupada independiente, compuesta mayormente por trabajadores por cuenta propia, aumentó a un 45,6% en promedio en el año 2020, en comparación al 42,4% del año 2017. Los ocupados que realizan trabajos domésticos se redujeron a 6,6% en el año 2020 en comparación con el 7,2% del año 2017. Dado que estos trabajadores casi en su totalidad son informales y altamente precarizados, es probable que hayan pasado a engrosar el número de desempleados o subempleados de la economía.
Gráfico 3. Población ocupada por grado de formalidad, por trimestres. Periodo 2017-2020.
Fuente: Encuesta Permanente de Hogares Continua
Un análisis más detallado de la informalidad puede realizarse en base al gráfico 3. En el mismo se observa que la proporción de la población ocupada informal es ampliamente superior a la población ocupada formal. Dentro de la población ocupada informal, aquellos con mayor proporción de informalidad son los que se dedican a tareas domésticas, con más del 90% de informalidad, seguido por los trabajadores por cuenta propia. Ambos tipos de trabajadores promediaron un 93,3% y 80,3% de informalidad respectivamente en el año 2020. En lo que respecta a los trabajadores del sector privado, la formalidad alcanza a menos del 50% de la población ocupada (39,8% en promedio para el año 2020). La composición de la población ocupada en Paraguay, además del alto nivel de informalidad existente, repercute en gran medida en el nivel de ingreso de la población, tal como se observa en el gráfico 4.
Gráfico 4. Ingreso promedio anual por categoría ocupacional (en miles de guaraníes). Periodo 2017-2020.
Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta Permanente de Hogares Continua
Los trabajadores del sector público son los de mayor ingreso promedio en los años observados, con un promedio de crecimiento anual de 3,62% para el periodo analizado. Los empleados del sector privado vieron crecer sus ingresos a tan sólo un 0,19% anual en promedio, mientras que los trabajadores por cuenta propia sufrieron una reducción del 2,62%. Estos datos señalan el estancamiento del ingreso y, por ende, del poder de compra de la mayoría de la población ocupada de la economía, lo que puede tener efectos importantes sobre el consumo, más aún si se tiene en cuenta que básicamente no existe desde el sector estatal un programa nacional de transferencias sociales. La informalidad, los bajos ingresos y el desempleo son elementos que repercuten fuertemente sobre la pobreza.
Gráfico 5. Evolución de las tasas de pobreza. Periodo 2010-2019.
Fuente: Instituto Nacional de Estadística. Principales Resultados de Pobreza Monetaria 2019.
Como se observa en el gráfico 5, la pobreza extrema disminuyó en los primeros años de la década pasada del 11,8% en el año 2010 al 7,4% en el año 2012. La pobreza no extrema pasó del 27,2% al 24% en los mismos años. Del 2013 al 2018 la pobreza no extrema se redujo del 22,3% en el 2013 al 19,4% en el 2018, mientras que la pobreza extrema en ese periodo pasó del 5,7% al 4,8%. En el año 2019 se observa un leve aumento de la pobreza no extrema, y una reducción de la extrema. CEPAL estimaba un aumento de la pobreza en el 2020 como consecuencia del COVID-19.
Gráfico 6. Población con cobertura de seguro médico. Periodo 2010-2019.
Fuente: Instituto Nacional de Estadística
Como resultado del bajo nivel de ingreso, de la alta informalidad y la precarización laboral, mucha gente no puede acceder a servicios básicos de salud. De hecho, tal como se observa en el gráfico 6, a lo largo del periodo 2010-2019 menos de un tercio de la población tiene cobertura de seguro médico. De esta forma, hacer frente a los gastos sanitarios depende en gran medida del ingreso corriente que uno posee si no existe un sistema de salud articulado y de cobertura universal. La principal consecuencia de esto es la facilidad para caer debajo de la línea de pobreza ante un evento que afecte la salud de algún integrante de la familia. La distribución del gasto en salud por fuente puede observarse en el siguiente gráfico.
Gráfico 7. Gasto sanitario por tipo de financiamiento. Periodo 2003-2018.
Fuente: Estadísticas de Salud, Nutrición y Población del Banco Mundial.
En el gráfico 7 se detalla la composición del gasto sanitario por tipo de fuente. En el periodo analizado se observa que la mayor parte del gasto en salud se realiza por agentes privados, de acuerdo a las definiciones del Banco Mundial, con un promedio de 55,5% del 2003 al 2018. En lo que respecta al gasto del gobierno en salud, el promedio es de 43,7% en el periodo. El rol secundario del gobierno dentro del gasto en salud se explica en gran medida por el bajo nivel de gasto público en salud. Como se observa en el gráfico 8, en Paraguay el gasto público en salud sobre el PIB gira en torno al 3%, mientras que en América Latina se promedia un 6,6%.
Gráfico 8. Gasto público en salud sobre el PIB (en porcentajes). Periodo 2010-2018.
Fuente: Fuente: Estadísticas de Salud, Nutrición y Población del Banco Mundial
Gráfico 9. Gasto público en salud per cápita (en dólares corrientes). Año 2018.
Fuente: Fuente: Estadísticas de Salud, Nutrición y Población del Banco Mundial
La consecuencia de un gasto público en salud que no es suficiente para desarrollar un sistema sanitario eficiente y de cobertura universal se observa en el gráfico 9. En el mismo se detalla el gasto en salud per cápita para los países de Sudamérica, entre los que se destacan como países que más invierten en salud pública a Uruguay, Chile y Argentina. Por otro lado, los países con un menor gasto en salud per cápita son Venezuela, Bolivia y Paraguay. También puede observarse que Paraguay destina menos de 200 dólares por cada habitante al gasto en salud, de acuerdo a estos datos del Banco Mundial. Como resultado de las consideraciones precedentes, no debe sorprender que la mayor parte del gasto en salud de los habitantes del país sea un gasto de bolsillo, más que un gasto estatal. En el gráfico 10 se observa que Paraguay es uno de los países con mayor gasto de bolsillo en salud, solo por detrás de Chile y Argentina. La combinación de un alto gasto de bolsillo y la escasa inversión pública “básicamente significa que las personas son excluidas de su derecho a la salud por falta de recursos, ya que el acceso a los servicios sanitarios depende de la capacidad de pago individual o familiar” (Serafini, 2020, p. 9).
Gráfico 10. Gasto de bolsillo en salud (en dólares PPP). Año 2018.
Fuente: Fuente: Estadísticas de Salud, Nutrición y Población del Banco Mundial
En conclusión, los indicadores sociales de Paraguay presentan problemas que deben ser analizados con una mirada crítica a fin de encontrar una solución desde las políticas públicas. El crecimiento relativo del desempleo en un mercado laboral altamente informal, y compuesto por segmentos similares de asalariados e independientes (mayormente trabajadores por cuenta propia) lleva a que el nivel de ingreso de la población ocupada tienda a estancarse y, por ende, a deteriorar su calidad de vida. Bajo estas condiciones, la línea que separa a la población pobre de la que no es pobre es bastante delgada. En el ámbito sanitario, el nivel ínfimo de gasto público propicia la existencia de un sistema fragmentado y carente de cobertura universal, en el que la mayor parte de los gastos la realizan agentes privados y el gasto de bolsillo es tan importante que alcanza los niveles más elevados de Sudamérica. Los indicadores sociales necesitan mejorar y para eso debe existir la voluntad de emprender políticas eficaces de protección social, empleo y, sobre todo, de un crecimiento económico basado en el impulso de la demanda autónoma y alejado de recetas convencionales.
Trabajos citados
Médici, F. (2010). La demanda efectiva como determinante del producto: un análisis de cointegración para Argentina (1980-2007) (Doctoral dissertation, Universidad Nacional de La Plata).
Organización Internacional del Trabajo. (2014). Hacia el derecho al trabajo UNA GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE PROGRAMAS PÚBLICOS DE EMPLEO INNOVADORES. Recuperado de https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/documents/publication/wcms_563303.pdf
Serafini, V. (2020). Financiamiento de salud y protección social. Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya.
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